生物多样性保护相关法律缺乏整体性 立法仍存争议

时间:2020-01-18 来源:www.usadazhong.com

利益平衡可以形成一股合力“虽然大熊猫、藏羚羊和朱等国家重点保护野生动物的数量稳步增加,但生物多样性丧失的速度并没有在更大范围内得到根本遏制。一些专家指出,制定全面的生物多样性保护法迫在眉睫。图为陕西阳县自然保护区的朱。中国是世界上生物多样性最丰富的国家之一,但近几十年来,由于栖息地破碎化、过度狩猎、全球气候变化等因素,中国也成为生物多样性丧失最严重的国家之一。

面对日益严峻的生物多样性保护形势,中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称“中国绿色发展协会”)主办的《生物多样性保护法(建议稿)》起草研讨会第二次会议上,专家们呼吁尽快制定《生物多样性保护法》,以保护中国的动植物、微生物及其生存的生态环境。

关注1

缺乏对生物多样性的综合和系统的法律保护

不久前,世界自然保护联盟(自然保护联盟)发布了最新版的濒危物种红色名录。大熊猫已经从“濒危”减少到“脆弱”,这意味着大熊猫不再是濒危物种,藏羚羊也降级了。

大熊猫和藏羚羊的降级表明中国对野生动物的保护取得了成效。尽管大熊猫、藏羚羊、朱和其他国家重点保护野生动物的数量稳步增加,但政府的努力未能在更大范围内遏制生物多样性丧失的下降。

数据显示,中国34.7%的无脊椎动物受到威胁(极度危险、濒危和脆弱),35.9%的脊椎动物受到威胁,3767种植物受到威胁,约占被评估高等植物总数的10.9%。

2000年,联合国为每个国家设定了未来15年的8个发展目标,其中7B个目标是“到2010年减少生物多样性丧失,大幅降低生物多样性丧失的速度”。“中国提前完成了几项千年发展目标,其中只有一项没有完成,即目标7B。”中国绿色发展协会副主席张作双说。

人类发展活动和环境变化是生物多样性丧失的主要因素。为了保护生物多样性,中国制定了一系列法律法规。据统计,中国目前有70多项与生物多样性保护相关的法律法规。这些法律法规分散在法律、行政法规、行政规章等规范性文件中,如《野生动物保护法》 《森林法》 《草原法》,涵盖不同层次的生态系统、物种、基因等。"中国的生物多样性缺乏全面系统的法律保护."武汉大学环境法研究所所长秦天宝指出,中国的生物多样性保护法要么只适用于某些生物资源(如森林和野生动植物),要么只适用于某些生态系统(如海洋、自然保护区和森林公园),缺乏内部联系。

根据中国政法大学环境与资源法学研究所所长王灿发的说法,这些法律非常分散,“生物多样性的保护需要整体立法,分散的立法不能提供全面、全面的生物多样性保护。”

对此,秦天宝解释说,现阶段中国生物多样性法缺乏完整性和系统性保护,主要表现在各相关法律的适用缺乏协调规范,各相关法律存在法律空白。中国的生物多样性法仍然存在一些问题,如行政系统分工不明确、权责不清、生物资源所有权缺乏规定等。

应该说,分散保护不能扭转整个中国生物多样性迅速丧失的不利局面,制定全面的生物多样性保护法迫在眉睫。

关注点2

缺乏法律责任削弱了系统的针对性和有效性。

中国已经形成了以《环境保护法》为核心,以其他法律、法规和政策计划为补充的生物多样性保护立法模式,但该立法下的生物多样性保护体系

“中国生物多样性管理的现状显示出多部门的分工和分类。具体而言,环境保护、农业、林业、海洋、城建、中医药等部门根据各自的职责管理其管辖范围内的生物多样性相关问题。其中,环境保护、农业、林业和海洋行政主管部门也是中国参与各种生物多样性相关国际公约的信息联络点和秘书处。此外,科学技术、卫生、知识产权、工商、质量监督、海关、中国科学院等许多部门。也享有某些生物多样性管理权力。”秦天宝说道。

《环境保护法》生物多样性保护的立法规定过于笼统,没有关于如何保护生物多样性和破坏生物多样性的责任的详细规定。《野生动物保护法》倾向于禁止狩猎和伐木,不包括获取遗传资源和利益分享。《森林法》和其他资源利用和保护法律在生物多样性保护方面相对不足。《自然保护区条例》成立于20多年前,已经不能满足生态文明建设背景下生物多样性保护的需要。从生物多样性保护计划或计划的角度起草的一些规范性文件不够强制性、权威性和规范性,不足以满足总体生物多样性保护的需要。

朱春泉,自然保护联盟在中国的总代表,认为现有的立法不是太少,而是太多,这对法律的普及构成了很大的障碍。“希望通过颁布《生物多样性保护法》,系统整理现有的中央和地方法律法规,并立即废除一些与现有概念相冲突的过时法律法规。”

记者了解到世界上有许多生物多样性立法的模式。以不丹、印度和其他国家为代表的特殊立法模式主要是制定特殊的生物多样性法律。此外,一些国家通过了一项单一法律,通过立法解决生物多样性问题。

新修订的《环境保护法》第29条和第30条都要求政府采取合理措施保护自然生态区和珍稀濒危野生动植物分布区,保护生物多样性。然而,第六章中的法律责任条款主要是针对污染防治,没有关于破坏生物多样性的责任条款。然而,分散在其他法律法规中的生物多样性保护责任,行政处罚小,刑事处罚线高,对管理部门的问责更加模糊。

此外,在一些地方环境立法中,“雷声大雨点小”和缺乏保护生物多样性的法律责任的现象更为普遍。例如,《云南省环境保护条例》第32条第2款规定“西双版纳等地的热带雨林应当严格保护”,但没有具体说明如何“严格保护”,也没有相应的违法责任。然而,在现实中,西双版纳热带雨林的保护一直面临着各种严峻的挑战,如人与大象的冲突突出、林地面积减少、生物多样性消失等。“缺乏法律责任是生物多样性保护体系缺乏针对性和有效性的一个重要原因。”秦天宝说道。

关注3

利益平衡缺乏法律基础,无力形成保护力量

近年来,随着转基因生物安全、外来物种入侵、生物遗传资源获取和利益共享等问题的出现,生物多样性保护变得更加复杂和严峻。

秦天宝表示,现阶段中国生物多样性的法律表现主要适用于生物资源的获取、开发和利用以及生物系统的保护和维护。在生物多样性的其他重要领域,如全面的生物多样性立法、外来物种入侵、遗传资源和相关传统知识的获取和惠益分享,仍然存在一些立法空白。

生物多样性能否得到有效保护取决于利益相关者利益分享的公平性和合理性。我们之间的不对称

秦天宝指出,当前我国生物多样性保护涉及多个部门或利益相关者。由于缺乏平衡利益攸关方利益的法律基础和依据,以及利益攸关方之间缺乏有效的沟通与合作,无法形成有效的保护努力,这在一定程度上影响了生物多样性保护的有效性。

作为联合国《生物多样性公约》合规国家,中国一直在积极履行自己的义务,尤其是近年来,随着一些新挑战的出现,工作得到了加强。环境保护部自然与生态保护司的研究员金鑫(Jing Xin)表示,参与联合国《生物多样性公约》是一个国家表现的重要标志。目前,我国在实施《公约》方面存在诸多差距,但在物种保护、保护区、濒危物种名录、入侵物种等方面也形成了一些具有中国特色的东西。

秦天宝认为,从执行国际公约的角度来看,中国应该把生物多样性保护立法提上日程,“制定生物多样性保护法非常有意义。世界上有十几个生物多样性丰富的国家,许多国家都有专门的生物多样性法律。”

关注点4

“是否立法以及如何立法”仍有争议。

环保组织提出的《生物多样性保护法》立法提案也引起了全国人大常委会法律工作委员会、全国人大环境保护委员会、环境保护部、农业部、国家林业局等相关官员的关注。在讨论中,他们认为需要充分证明立法的必要性和可行性,同时应澄清立法的基础。

是否颁布这项法律是首要考虑的问题。一些代表指出,“生物多样性保护工作中仍存在一些问题,需要进行更详细的梳理,找出哪些是立法不足造成的,以及现行法律法规在解决这些问题方面有哪些不足之处。”“现在中国的环境资源法律和生物多样性之间有什么关系?需要澄清立法的可行性和法律的可操作性。”

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应该说,目前在“是否立法”和“如何立法”的问题上仍然存在很大的争议。农业部生态中心站资源保护司司长孙玉方认为,《生物多样性保护法》立法过程绝对是一场“持久战”。

在讨论中,一些专家认为生物多样性是一个抽象的概念。当它写入法律时,需要明确定义。生态系统多样性、物种多样性、遗传资源多样性等概念。也需要明确定义。

周珂,中国人民大学法学院教授,认为生物多样性保护涉及许多领域,不能只由一两个部门来管理。他应该学习《环境保护法》的政府环境责任制。“生物多样性保护应纳入政府官员的绩效评估,但在此之前,应建立一份基本清单,并对当地物种和濒危物种进行明确调查,以促进问责制。”

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